巡視制度是中國古代監察制度的主要形式,其顯著特徵是皇帝和中央監察機關定期或臨時派遣官員巡視地方,以達到監察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。巡視制度是具有中國特色的官制文化的重要組成部分,它萌芽於“三皇五帝”時代,確立於秦漢,完備於隋唐宋,成熟和強化於元明清時期,歷代相沿。
在形式上,有皇帝親自巡視,也有皇帝派遣官員代爲巡視,後來逐漸發展爲設立中央和地方監察機關,派遣巡官到中央部門和地方巡視。巡視既有明察,也有暗訪。明察是公開巡官身份,所到之處,“地動山搖”;暗訪是不張聲勢地深入民間微服私訪,謂之“行路御史”。
網絡配圖
巡視制度是一種監督行政官員的監察形式,目的是震懾百官,在國家監督體制中具有舉足輕重的地位和作用。
萌芽時期
在遠古的堯、舜、禹時代,就出現了自上而下的巡察,形成了後來巡視制度的雛形。如堯命舜攝行天子之政,舜即開始巡視東南西北四方,確立了“五歲一巡狩”的制度。《尚書·舜典》記載了舜巡視四方的情況:“歲二月,東巡守,至於岱宗,柴。”此後,夏、商、週三代均循此制,但巡狩的時間各不相同。
西周時設立監察御史,但只是天子左右負責擬文記事、保管典籍的官吏。當時設有稱爲“方伯”的官吏,對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進行監察。至春秋戰國時期,巡視仍以國君爲主,國君有“巡縣之制”,國君、相國、郡守都可以巡視地方。監察御史也開始行使監察職能。齊相管仲認爲,監察御史對於君主統治具有主動性,“一曰長目,二曰飛耳,三曰樹明”。
從總體上看,“巡行”的最初作用是爲了維護部族間的秩序,方便天子瞭解諸侯治理政務的情況。雖然也有整頓吏制、糾察不法行爲以及選拔人才的作用,但沒有形成制度,偶然性很大。而且,這時的巡視並不是專職巡視,既沒有獨立的巡視機構和體系,也沒有專職的巡視使臣和法規,巡視和監察活動也比較簡單,因此僅僅是巡視制度的萌芽和初創階段。
網絡配圖
建立時期
秦始皇統一六國後,先後五次“巡行”,以加強中央集權的專制統治。同時,改以前的“方伯”巡視爲中央派人巡視和郡級定人巡視。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的職責是監察百官,等於副丞相,可以遞補相位,其下有御史中丞、侍御史等,位高權重,百官畏之如“風霜”。後有詩云:“扶顛待柱石,獨坐飛風霜。”漢承秦制,設御史臺,隸屬少府,“內承本朝之風化,外佐丞相統理天下”,其監察範圍包括“盜賊、鑄僞錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所當服”。
當時御史中丞與尚書、司隸校尉朝會皆專席而坐,史稱“三獨坐”,地位十分顯赫。漢武帝時,創設了對地方監察的刺史制度,採用巡視的方法監察郡縣,開始了中央監察官員巡察地方的先例。漢武帝把全國分爲十三部,每部設立一名刺史,其工作方法是“乘傳周流”,其職責被欽定爲《六條問事》。刺史定期巡察所轄郡國,稱爲“行部”,監察郡守、國相、諸王不法行爲。同時,還設立了督郵察縣制度,即在郡級地方政府增設督郵一職,採取巡部方式,掌管縣內官吏的監察。
網絡配圖
爲了防止監察機構坐大失控,朝廷規定監察官員必須接受監督,所謂“懼宰官之不修,立監牧以董之;畏督監之容曲,設司察以糾之;宰、牧相累,監、察相司”。宰、牧相累,是行政權與監察權之間相互制約;監、察相司,是監察機構之間相互監察。
這一時期是巡視制度的發韌期和建立期,其顯著特徵是分層與分部巡視相結合,有章可循,職權分軔,各司其職。至魏晉時,御史臺脫離少府,成爲獨立的監察機關,由皇帝直屬,號稱“天子耳目”。南北朝時期,司隸校尉合歸御史臺。御史臺則完全躍出百官之列,成爲直接受命於皇帝的監察機構,稱爲“南臺”或“南司”,地位特殊。
