編者按
7月1日起，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法開始實施，修訂的內容是確立檢察機關提起公益訴訟制度。
這意味着，經過兩年試點後，全國所有檢察機關均可提起公益訴訟。
令人欣慰！公益訴訟，這個滿載全社會共同利益的新型列車，在多年緩慢前行後終於全面換裝“檢”字號發動機，開始加速前進。
檢察機關成爲公益訴訟“主心骨”，將改變過去公益訴訟主體缺位、專業性不足和案例過少、剛性約束缺乏的局面，促使公益訴訟邁入“挺起腰桿”、全面出擊的2.0發展階段。
這將是十八大以來全面依法治國、法治政府建設的一大成就。
公益訴訟，保護的是社會公共利益和國家利益，尤其體現在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域。
在這些領域發生的案件，往往損害的是公共利益，與具體的公民、法人和其他組織缺乏法律規定的直接利害關係，公益訴訟是唯一的法律救濟渠道。
公益訴訟，可以說是一柄必不可少的公共利益“保護傘”。
回顧公益訴訟的發展，從上世紀90年代的律師自發，到本世紀初的社會組織等主體介入，經歷了一個較長的過程。
但是，由於專業人才不足、訴訟成本高等原因，公益訴訟長期案例偏少，且集中在民事公益訴訟方面，行政公益訴訟主體嚴重缺位，相對於龐大的社會公益需求無疑是杯水車薪。
真正推動公益訴訟發展提速、按下“快進鍵”的是檢察機關提起公益訴訟制度的探索。
黨的十八屆四中全會決定提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。
2015年7月1日，全國人大常委會決定授權北京等13個省區市檢察機關開展爲期兩年的提起公益訴訟試點工作。
統計顯示，截至今年6月，各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。
兩年試點的成就是多方面的。
最高檢新聞發言人肖瑋6月30日表示，檢察機關通過提起公益訴訟的方式，督促行政機關依法履行保護公益職責，彌補了行政公益訴訟的主體缺位，增強了公益保護的剛性，也解決了一批長期困擾人民羣衆的環境問題。
如今，檢察機關提起公益訴訟制度已在全國推開，公益訴訟的春天可以說觸手可及。
當然我們也要看到，檢察機關提起公益訴訟這一制度剛剛確立，其細則尚待完善，現實中還有一些障礙有待破除。
如何讓公益訴訟走得更好？半月談記者在各試點地區展開了深入調研。
自最高人民檢察院2015年7月起在北京等13個省、區、市開展爲期兩年的提起公益訴訟試點以來，各地紛紛開啓了以檢察機關提起公益訴訟爲主的“破冰之旅”。
隨着案件數量、種類不斷增多，我國公益訴訟迎來前所未有的春天。
爲了公衆利益的“最後一公里”
2016年12月19日，廣東首例民事公益訴訟案件得到判決。
案件要追溯到2014年9月17日，被告郭鬆全、黃基雄、陳曉東在汕頭市城南街道租地開辦酸洗工廠期間，排放未經環保處理的廢水、廢渣，造成嚴重環境污染。
次年，郭鬆全、黃基雄等人被汕頭市潮陽區人民法院以污染環境罪等罪名分別判處有期徒刑四年到九個月不等的刑期。
2016年4月7日，汕頭市人民檢察院以公益訴訟人身份向潮州市中級人民法院提起民事公益訴訟，認爲郭鬆全等人的行爲導致了酸洗作業區域的環境污染，共造成環境污染損失542.9642萬元。
潮州市中級人民法院於2016年12月19日作出判決，支持檢察機關的訴訟請求，判處郭鬆全等4人連帶賠償生態環境修復費用510.52萬元、水資源損失14.04萬元、環境監測費用8.4042萬元，並付還公益訴訟人爲提起公益訴訟而支付的合理費用10萬元。
汕頭市人民檢察院民行科科長林東昇說，該案讓污染者在承擔刑事責任的同時，對污染造成的損失承擔民事侵權責任，有助於震懾、預防污染環境行爲的發生。
截至2017年1月，廣東省檢察機關共發現公益訴訟線索1022件，發出訴前檢察建議413件，提起公益訴訟54件。
廣東率先在全國實現覆蓋環境資源保護、消費者食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等所有公益訴訟試點領域，總量超出全國試點地區平均數近1倍。
維護生態環境，公益訴訟隨時出發
“2015年7月份，我們發現伊通河的污染情況十分嚴重，隨即向四平市檢察院上報。”吉林省四平市伊通滿族自治縣人民檢察院民行部負責人說，專案組對伊通河上游污染案進行專項調查發現，造成污染情況最爲嚴重的是伊通生活垃圾處理廠。
吉林省人民檢察院將伊通縣生活垃圾處理廠污染案例列入全省首批16個重點督辦的公益訴訟案件。
2015年11月11日，伊通縣檢察院向伊通縣住建局下發了立即採取措施、停止污染的《檢察建議》。“爲了能徹底治理污染的伊通河，我們給省政府也發了一份《檢察建議》，當時在全國來說，也是首例。”吉林省人民檢察院檢察長楊克勤說。
經過一年多治理，2017年1月10日，記者來到伊通縣生活垃圾場，在垃圾掩埋區，已經聞不到異味，只有通向地下的幾個煙囪還偶爾冒着垃圾發酵的沼氣。
吉林省檢察院行政檢察部檢察官蔡軍生說，如今伊通縣生活垃圾處理廠轉爲建築垃圾場和備用垃圾場，生活垃圾全部填埋，並對垃圾滲濾液進行了無害化處理。
爲了解決全縣生活垃圾後續處理問題，所有生活垃圾運到遼源電廠焚燒，既解決了垃圾處理難題，又節省了資金的投入，這對一個財政資金有限的縣來說，可謂一舉兩得。
2014年4月，周某夫妻在未取得任何審批手續的情況下，在吉林琿春市林業局敬信林場林地中，大面積毀林並非法開採礦石出售。此處是東北虎自然保護區的核心區域，造成東北虎棲息地損失，毀損森林面積5569平方米。
琿春市檢察院隨後向琿春市國土資源局發出《檢察建議》，督促其依法採取措施，對周某等人的非法行爲進行處理，琿春市國土資源局雖回函，但並沒有採取處理措施。
爲此，琿春市檢察院日前向琿春市法院提起行政公益訴訟，要求確認被告琿春市國土資源局對周某違法採礦行爲未依法履行職責違法，同時要求判令被告對違法行爲人依法進行處理，法院對檢察機關提起的公益訴訟最終給予了支持。
吉林是我國生態重地，一年多來，吉林省檢察機關積極探索公益訴訟新機制，對不作爲的行政機關，檢察機關通過提起民事或行政公益訴訟，更好地保護了生態環境。
化被動爲主動，檢察機關先行出擊
記者採訪瞭解到，在試點工作以前，由於羣衆對許多公益保護問題不夠敏感，不少侵害都是到了比較嚴重的地步才引起公衆重視，許多侵害公衆權益的事件都沒能提交到法庭。
針對這一問題，安徽省檢察機關組織民行、反貪、反瀆、公訴等部門溝通協調，在開展破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪等專項監督活動中，同步查找立案監督線索和公益訴訟線索。
同時，全面梳理兩年來辦理的生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地出讓等領域職務犯罪案件，使一批相關人員已受查處、行政違法尚未糾正的案件線索，通過公益訴訟再次進入法律監督視野。
安徽金寨縣商務和糧食局、金寨縣財政局在實施國家“萬村千鄉市場工程”農家店財政補貼項目中，不依法履行職責，違法初審項目驗收申請和資金撥付申請，導致46.69萬元國家財政補貼資金被騙取。
爲此金寨縣檢察院提起行政公益訴訟。經開庭審理，法院判決支持檢察機關全部訴訟請求。此案的起訴和判決，不僅促使金寨縣商務和糧食局及財政局依法履行了追繳被騙財政補貼資金的職責，對其他行政機關也起到了警醒作用。
兩年試點成效如何？
2017年6月30日，最高檢新聞發言人肖瑋指出，從兩年來的試點情況看，這項改革實現了頂層設計的目標，促進了依法行政和法治政府建設：
一方面，檢察機關通過提出訴前檢察建議督促行政機關依法履行職責，增強了行政機關依法行政的主動性和積極性，有效督促行政機關依法行政、嚴格執法；
另一方面，在行政機關不糾正違法或怠於履行職責的情況下，檢察機關通過提起公益訴訟的方式，督促行政機關依法履行保護公益職責，彌補了行政公益訴訟的主體缺位，增強了公益保護的剛性。
生態環境和資源保護是檢察機關提起公益訴訟試點的主要領域。兩年的實踐表明，試點工作有效保護了生態環境和自然資源，解決了一大批困擾人民羣衆的環境問題。
檢察機關提起環境公益訴訟已經成爲保護環境的重要途徑之一，進一步健全完善了環境保護制度體系，加大了對環境違法行爲的威懾力度，提升了環保執法機構依法行政、嚴格執法的意識和水平，有效改善了一些地方環境污染長期持續的局面，促進了綠色發展理念和發展方式的形成，爲生態保護和生態文明建設提供了堅強的制度保障。
半月談記者瞭解到，儘管公益訴訟試點成效顯著，但在事前、事中、事後等多個環節仍面臨案源較少、監督對象認識偏差和配套機制不健全等問題和障礙，整體上與當前社會公益需求相比仍是“供不應求”。
案源少、阻撓多，公益訴訟難推進
不少受訪者認爲，雖然公益訴訟正在開枝散葉，越來越成爲公衆利益保護傘，但執行公益訴訟需要面對許多難關，首先要面對的就是尋找案源。
據貴州省統計，貴州國有資產保護領域和國有土地出讓權公益訴訟領域的線索87.5%來源於省檢察機關督促起訴專項行動的工作成果；生態環境和資源保護領域的線索79.5%來源於2015年全省檢察機關生態保護專項行動的工作成果，線索來源十分單一。
在廣東，絕大多數公益訴訟案件線索來源於檢察部門內部移送，特別是職務犯罪案件、破壞環境資源保護刑事案件等。
汕頭市檢察院民行科工作人員遊曉暉說：“欠發達地區公益組織數量少、發展慢，許多羣衆對公益訴訟也不瞭解，檢察機關‘找案子’難度更大。”
有時檢察機關即使找到案件線索，往往接下來還要面對一些行政機關的
“軟抵制”
。貴州省人民檢察院副檢察長餘敏說：“有一些部門特別是被起訴的部門，尤其是行政部門不願意接受也不能接受自己成爲被告的事實，擔心本單位形象、業績受影響而對公益訴訟‘積極表態、消極配合’。”
“有個區檢察院發現山區有人焚燒廢舊輪胎煉油，環保部門收到檢察建議後居然置之不理。我自己跑去一看，滾滾黑煙把人臉都燻黑了！”汕頭市人民檢察院民行科科長林東昇說，“一直等到市檢察院出面，把線索移送公安機關，才取締了8個煉油點。”
檢察機關辦案人員告訴記者，公益訴訟中最複雜的就是行政公益訴訟案件，因爲這類起訴是爲了糾正行政執法機關不作爲、慢作爲、亂作爲而設計，主要目的是通過訴前程序和訴訟程序來督促行政執法機關依法履職，從而實現對公共利益的保護。
然而在基層實際案件中，地方政府的行政決策有着各種各樣的複雜原因，因此有的推諉塞責，有的消極牴觸。
特別是作爲起訴人的當地檢察機關，如何與政府行政部門推進訴訟，最終用法律捍衛公衆和國家利益，是一場多方參與的“博弈”。
法律支撐少，要打鐵自身還不夠硬
眼下，全國13個省、區、市在爲期兩年的公益訴訟試點期間，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本，相關制度也已確立，但是由於制度細則尚在完善之中，各地檢察機關遭遇到一些現實問題無法解決。
汕頭市龍湖區檢察院副檢察長夏彬認爲，公益訴訟在實踐中碰到了不少在法律上難以準確把握的問題。
比如有人認爲行政機關在起訴後庭審前履職糾正，就可以撤回訴訟；但也有人認爲即便如此法院也應判決行政機關原先怠於履職的行爲違法。
“這些問題法律上不解釋清楚，我們總感到進行公益訴訟時底氣不足，改革很難繼續深入。”
令貴州省高級人民法院環境資源審判庭庭長羅朝國感到困惑的是，檢察院和法院之間在訴訟地位的認識上存在分歧。
“在公益訴訟中，檢察機關是監督機關，走的是公訴模式，法院則認爲雙方是平等的民事主體，檢察機關究竟以什麼身份參與訴訟？”
半月談記者瞭解到，在試點初期，最高檢、最高法的實施辦法均規定檢察機關以公益訴訟人的身份提起公益訴訟，但對訴訟程序中檢察機關的責任義務沒有具體規定。
產生的一個問題就是，部分試點法院在公益訴訟中按照普通原告的權利義務要求檢察機關，如提交法定代表人身份證明、組織機構代碼證、授權委託書，用傳票通知開庭等。
對於這個問題，“兩高”經過溝通，明確檢察機關提起公益訴訟是履行法律監督職能的職權行爲，最高檢還下發了《關於進一步做好檢察機關提起公益訴訟案件登記立案工作的通知》，規定了不同於普通原告的登記立案工作程序。未來，這一問題將通過制定細則進一步得到解決。
行政行爲和司法行爲如何協調也困擾着公益訴訟。
羅朝國舉例告訴記者，如果城市的某個湖面遭受污染，行政機關比如環保部門可以通過行政執法的方式，對企業進行處罰，這是行政手段，但是否應該先通過行政機關履行職責，在處理未能奏效的情況下，再通過司法機關？這究竟是什麼樣的規則和程序，都有待通過法律一一定奪。
一些檢察官指出，一些環境案件具有較高的專業性，往往需要對污染狀況、損害後果進行科學鑑定。
從司法實踐看，環境案件的鑑定往往要支付幾萬元甚至幾十萬元的鑑定費，加上差旅費、律師代理費等費用，訴訟支出費用相對較高，導致了一些環境公益訴訟案件流產。
此外，一些地方政府爲了吸引投資，對企業的污染行爲不作嚴格監管，對檢察機關提起環境公益訴訟的態度也很消極。即使允許，也僅僅限於對那些規模小、影響小的企業提起訴訟。一些環境公益訴訟案源在服務地方經濟發展“大局”的潛規則下被放棄。
公益機制不健全，進入角色需趕緊
隨着公益訴訟案件數量、種類越來越多，現有檢察人員隊伍不能全部適應公益訴訟辦案要求，影響着辦案質量。
不少受訪者認爲，檢察人員在公益訴訟案件線索的發現能力、調查取證能力、整改督導能力、庭審應對能力、質證能力、法庭辯論能力等方面有待進一步提高。
2016年11月，最高人民檢察院在通報試點工作時指出，試點工作取得初步成效，但仍存在着配套機制不健全問題。尤其是在公益損害鑑定、環境損害修復等方面缺乏配套機制。
有的地方行政機關認識有偏差，擔心影響地方政府形象。有的收到檢察建議後，雖有回覆但並未進行實質性整改，或僅糾正部分違法行爲。
吉林省社會科學院法學所所長於曉光等專家建議，公益訴訟的推行，充分體現了檢察機關在促進依法行政、推進法治政府建設中發揮的積極作用。
針對面臨的一系列問題，要不斷糾正地方行政機關認識偏差，適當可採取問責形式提高他們對公益訴訟的認識。
另外，要加大對檢察官和法官的專業培訓力度，進一步加強隊伍建設，完善訴訟機制、執行機制，從而共同推進公益訴訟工作取得新突破。
檢察機關提起公益訴訟制度的正式確立和全面實施，爲公益訴訟發展提供了重大機遇。
當前，檢察機關將在深入總結試點經驗的基礎上，及時制定完善公益訴訟司法解釋及相關配套文件，構建一套符合中國國情的公益訴訟程序。
在改革的推動下，未來公益訴訟的相關立法和實施還將進一步完善。
公益訴訟：讓優秀行政資源“動”起來
貴州省人民檢察院民事行政檢察處處長徐麗萍認爲，公益訴訟一是促進了行政機關依法行政，履職不再任性；二是強化公共利益保護，讓公益保護觸手可及。
據悉，爲了讓公益訴訟執行更加到位，廣東部分地區公益訴訟試點工作已開始對接監察機制，追究相關公職人員的違法違紀責任，強化司法震懾力。
記者在汕頭市龍湖區新溪鎮看到，未獲得建設規劃許可的大片生豬養殖窩棚正被拆除。龍湖區委書記林定亮說：“檢察機關開展公益訴訟後，我們迅速統一思想，只要是損害公益的違法行爲，無論有何原因行政機關都要擔起責任、糾正違法行爲。”
安徽省人民檢察院相關負責人介紹，從試點工作開始，安徽省就出臺了多個省級層面的文件規定，保障公益訴訟試點工作順利推進，特別是與人民法院的配合相當默契。
近日，安徽省高級人民法院印發通知，就公益訴訟案件受理、管轄、審理等專門提出要求，進一步細化完善了公益訴訟案件審理的實體、程序問題。
吉林省人民檢察院副檢察長謝茂田建議，首先，需要加大對檢察機關人員的專業培訓力度，將公益訴訟培訓的重點由知識型培養向能力型培養轉變，結合前期試點工作暴露出來的能力素質短板和具體問題，有針對性地開展培訓，通過集中研討、案件評查、庭審觀摩等方式，提高隊伍專業化、職業化、正規化水平。
其次，不斷優化隊伍配置。
“比如我們將懂得職務犯罪偵查的人員充實到行政檢察部門，強化違法行爲調查的質量和效果，將優秀公訴人配置到公益訴訟的工作崗位，提升出庭效果。”謝茂田說。
檢察機關：讓公益訴訟更快、更強、更專業
多位檢察官認爲，公益訴訟制度是社會主義司法制度自我完善、自我發展的又一成果，也是中國特色社會主義法治建設進程中一種獨特的制度設計。
截至2017年1月底，廣東88.4%的公益訴訟案件是檢察機關通過檢察建議等訴前程序推動了侵害公益問題的解決。
廣東省人民檢察院民行處處長周虹說，通過履行訴前程序，檢察機關充分發揮了社會團體、組織等其他民事公益訴訟適合主體的積極性，有助於提高全社會公益意識和公益保護自覺性。
廣東省人民檢察院檢察長鄭紅說，檢察機關具有獨立的法律地位，沒有地方利益和部門利益的牽涉，由檢察機關提起公益訴訟的優越性十分明顯。
“目前正在推進的司法責任制改革和省以下地方檢察院人、財、物由省統一管理改革等司法體制改革，更加確保了檢察機關依法獨立行使法律監督權，適合代表公共利益提起訴訟。”鄭紅說。
此外，檢察機關具有相對豐富的訴訟經驗，能夠較好地解決調查取證和舉證困難的問題。鄭紅解釋說，檢察機關具有專業人才隊伍和技術力量，在舉證能力上具有優勢，使得案件證據更加紮實。
深圳市檢察院民行部部長劉漢俊建議，在我國開展監察體制改革的大背景下，未來可積極探索建立行政監察、審計系統與檢察機關銜接制度，明確案件線索移送反饋、聯合執法監察、信息資源共享等協作內容，強化監督合力，及時糾正侵害公益的行政違法行爲。
部分民行部門檢察官期盼，“兩高”能夠對公益訴訟立案、庭審、執行等訴訟程序和法律適用問題展開探討，就公益訴訟範圍是否要擴大、是否要強制規定被訴行政機關負責人出庭應訴、是否需建立刑事附帶民事公益訴訟等問題作出更爲詳盡的司法解釋或出臺內部工作指引。
法律：爲公益訴訟撐腰
改革正在迴應現實提出的難題。
7月1日起，根據修訂後的行政訴訟法，檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作爲，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。
行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。
修訂後的民事訴訟法也賦予了檢察機關提起民事公益訴訟的權力。
據介紹，最高檢還將與最高法研究制定相關司法解釋，不斷完善公益案件的辦理流程、細化審查標準、統一操作規範，進一步提升公益案件辦理的規範化程度。
對於未來公益訴訟改革走向，專家認爲還是需要通過公益訴訟立法來解決眼下的諸多矛盾。
檢察機關提起公益訴訟僅僅是一個篇章的序曲，未來檢察機關在國家利益和社會公共利益上展現出來的司法保護力量也是看點之一，對於侵害國家利益和社會公共利益的公民、法人和其他組織，既可以依據刑事法律追究其犯罪行爲，又可以依據民事法律通過民事公益訴訟的方式，達到停止侵害、消除影響、賠償損失的效果；
而對於那些違法行使職權或者不作爲的行政機關及其工作人員，除了依法追究其刑事責任外，還應當依據法律法規，通過檢察建議、提起行政公益訴訟等方式，督促其依法履行職責。
除了呼籲儘快爲公益訴訟立法外，有受訪者針對眼下公益訴訟中經常出現的矛盾點也提出了建議：
“我們需要儘快探索建立生態環境修復專項基金管理制度，根據損害後果和修復成本判令公益訴訟被告支付賠償金，提高其違法成本，預防、震懾損害公益行爲的發生。”汕頭市人民檢察院檢察長張健說。
安徽省人民檢察院檢察長薛江武指出，檢察機關在辦理公益訴訟案件中發現，有些對資源、生態、環境的破壞行爲具有跨區域實施的特點，對國家和社會公共利益的損害也往往涉及多個行政區域，由某一個行政區劃內的檢察機關提起公益訴訟，容易受到當地行政機關的不當干擾，而跨地區調查取證又可能面臨諸多困難。
“如果能結合設立跨行政區劃檢察院改革，將構建公益訴訟制度與跨行政區劃檢察院改革統籌推進，就能夠有效解決這一問題，更有利於維護司法公正。”薛江武說。
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記者：詹奕嘉汪軍鮑曉菁朱國亮周立權熊琳
主編：孫愛東
