禁菸之痛
在5月31日“世界無煙日”前夕,這條“被誤讀”的新聞背後,是中國控煙的尷尬現狀。2003年11月,中國成爲世界衛生組織《菸草控制框架公約》第77個簽約國,承諾2011年1月9日起在包括室內辦公場所在內的公共場所全面禁菸。簽約7年後,中國總體“履約”情況如何?爲何舉步維艱?3.5億菸民、5000億元的菸草稅、還有號稱2000萬的菸農生計……讓控煙這場“健康運動”上升到錯綜複雜的“經濟層面、政治層面”。再過220多天,就是中國控煙迎接世衛檢閱的“大限”。控煙會否成爲“不可能完成的任務”?
□中國向世衛承諾:2011年1月9日起室內公共場所全面禁菸
□“大限”臨近,全國人大至今無立法計劃
□鉅額菸草利益導致部門博弈,衛生部“孤獨地跳了出來”
□深圳12年未開出一張罰單,廣州借亞運推動立法
□兌現全國公共場所禁菸的承諾,實際上很難。甚至全國實現公共場所禁菸,還需要幾代人的努力#p#副標題#e#
“大限”來臨??部門利益博弈
一根燃燒的香菸,是個關乎中國國際形象的大問題。
2003年11月,中國成爲了世界衛生組織《菸草控制框架公約》第77個簽約國；2005年2月27日,公約正式生效；同年8月,全國人大常委會表決批准了該公約,並於10月正式向聯合國遞交了批准書。
“按公約要求,2011年1月9日起,我國應在包括工作場所在內的所有室內公共場所、所有公共交通工具和其他可能的室外公共場所完全禁菸。這是中國政府向世界衛生組織乃至全世界作出的承諾。”中國控制吸菸協會常務理事、廣東省衛生廳副巡視員黃曉軍說。
但顯然,目前中國“還沒準備好”。
對此,世衛組織曾“提醒”過中國。在2008年11月於南非德班落幕的世界衛生組織《菸草控制框架公約》第3次締約方會議上,中國“榮獲”“髒菸灰缸獎”,頒獎詞是“寧要漂亮煙盒,不要公民健康”———因中國代表團在討論關於菸草包裝警示語的實施準則時,對在煙盒上印刷提醒消費者吸菸會得肺癌、使新生兒患疾病等主題的警示圖片“表示反對”。
比起簽約時的積極,中國控煙爲何如此艱難?在6次公約政府間談判中參加了5次的國家控煙辦公室主任楊功煥直言,“牽扯的各部門利益太多了”。
記者瞭解到,首次進行公約政府間談判時,衛生部、國家菸草專賣局均派了代表,由國家發改委工業司牽頭,該司與菸草局無直接關係,中國在談判中表現積極；爾後,談判改由直接分管國家菸草專賣局的發改委經濟運行局負責,仍較中立；2008年大部委調整,國家菸草專賣局主管單位成了工信部,而目前領導中國履約小組的正是工信部而非衛生部,“形勢就變了”。
楊功煥在接受媒體採訪時曾援引彼時形容中國控煙形勢的一個比喻,叫做“狐狸坐在雞籠裏討論如何保護小雞。這樣一個情況,控煙當然控不了。”
面對履約日近仍不見起色的控煙形勢,衛生部終於在去年“跳了出來”,聯合國家中醫藥管理局、總後勤部衛生部和武警部隊後勤部印發了《關於2011年起在全國醫療衛生系統全面禁菸的決定》,要求到2010年軍地所在衛生行政部門和至少50%的醫療衛生機構要建成無煙單位,確保2011年實現衛生行政部門和醫療衛生機構全面禁菸目標。
黃曉軍認爲,是時候“背水一戰”了,“衛生部規定是一方面,但中國若簽約又無法履約,將失信於世界。”#p#副標題#e#
經濟拷問??
菸草背後的利益鏈
據國家控煙辦介紹,中國捲菸市場在世界有3個“1/3”和8個“世界第一”:3.5億菸民,佔世界1/3；菸葉生產量及成品煙銷售量各佔世界1/3；而烤煙種植面積、產量、增長速度世界第一,捲菸產銷量、增長速度世界第一；吸菸人數及其增加數量世界第一；煙稅增長速度世界第一。
也正因如此,中國是世界最大的菸草受害國,5.4億人正受到“二手菸”危害,其中1.8億是未成年人,“估計到2020年,每年歸因於吸菸的死亡人數將增加到200萬。”黃曉軍擔憂地表示。
吸菸是一種成癮性疾病,還是個“經濟問題”。複雜而牢固的菸草經濟鏈,是“掣肘”控煙工作開展的最重要原因。
“中國有的省份就是靠菸草業生存的。比如雲南,2009年省財政總收入達1490.7億元,菸草行業對全省財政貢獻高於45%,是真正的種植、生產、銷售一條龍。”此外,中國還有2000多萬種菸農民、1000多萬零售人員以及50多萬工商職工———菸草爲他們提供了就業機會和收入來源。
所以,中國菸草行業工商稅利在國際金融危機背景下“逆勢而上”,“2008年是4499.4億元,2009年是5131.1億元,同比增長12.2%。這還是在國家提高煙稅後的數據。”黃曉軍分析,國家菸草專賣局去年“漲稅不漲價”,“提稅的都是高檔煙,中低檔的不升反降。”
不過,“鉅富”菸草經濟的另一面是:世界衛生組織研究表明,若一個國家當年的菸草稅是若干億美元,20年後,這個國家將不得不用當年所徵收菸草稅的2.8倍支付因吸菸帶來的健康危害,且不包括由吸菸導致的其他損失。
“要GDP還是要健康?”這是擺在政府面前的一道考題。但似乎,目前天平依然傾向於前者。#p#副標題#e#
尷尬外援??
外國藥企捐助中國控煙
擁有呼吸科名醫鍾南山的廣州醫學院第一附屬醫院,從2008年起設立“戒菸門診”。清一色的專家出診,病人卻少得可憐。
“一個下午纔有一兩個病人,現在多一些了,也只有10個左右。”鍾南山院士的高徒、廣醫一院呼研所副所長陳榮昌教授嘆了口氣。
據介紹,廣州男性吸菸率高達60%,女性吸菸的比率也有22%,但醫院針對300多名菸民展開的調查卻顯示,僅有4%的人有計劃戒菸,10%的人考慮戒菸,70%的人沒有戒菸願望。
3.5億的菸民,這個龐大而堅固的數字,讓很多人相信“控煙對於中國人來說,太超前了”。但也有不少菸民認爲,他們想戒菸,又苦於沒有途徑,“中國輔助戒菸手段配合遠遠不足”。
其實,中國不是沒在尋求“尼古丁替代”方面下工夫。
一年多前,中國控煙協會力薦國產“如煙”,使其“紅極一時”———它被標榜爲“通過現代微電子技術實現氣流感應、模擬煙霧、模擬煙氣溫度、隨時待機等高科技人性化功能,同時令吸菸者在吸入菸鹼霧滴的同時,感受到同吸食傳統香菸一樣的欣快感,從生物角度人性化地模擬了吸菸的整個過程”。
但這場號稱“健康控煙的革命”卻在三四個月後黯然結束,“如煙解決了焦油的問題,但尼古丁的問題仍存在。要知道,給人體帶來危害的不僅是焦油,電子點燃尼古丁的危害無法衡量。”黃曉軍說。
跨國藥企的手也已伸了進來。據中國控煙協會有關負責人透露,成立了20年的這一協會每年只能從衛生部拿十餘萬委託費。如此浩大的控煙工程,政府投入太少,而只能依靠外援———海外公益捐助,較爲突出的是輝瑞基金。
作爲“利潤相當於中國近5000家藥企利潤總和”的美國“藥企巨人”,輝瑞對中國控煙事業的熱忱值得玩味。
“輝瑞的暢沛(酒石酸伐尼克蘭)是目前效果最明顯的戒菸藥之一。”有專家透露,暢沛已“穩坐”衛生部門的戒菸門診首推戒菸藥的“交椅”,“儘管貴了點,3個月1療程2000多塊錢。”
“這和商業利益脫不開關係。但政府對控煙的投入不夠,這也是沒有辦法的辦法。”黃曉軍認爲,“外援”的插手是尷尬的事,因爲在中國這一全球第一大煙草消費市場,同時也是潛在的第一大戒菸市場。據製藥業市場調查公司IMS前年預測,這個數字高達50億美元。#p#副標題#e#
無煙醫院??
衛生部孤獨地“跳出來”
5月10日,國內媒體紛紛報道,衛生部婦幼保健與社區衛生司司長楊青當天在衛生部新聞發佈會上說,“明年我國室內公共場所全面禁菸”。
但楊青及其同事隨後解釋說,這是媒體誤讀。“明年室內公共場所全面禁菸”是世界衛生組織《菸草控制框架公約》裏的要求,只是一個預期目標；而他當天強調的,只是“衛生部要帶頭”,於明年率先實現衛生行政部門和醫療系統100%無煙。
“跳出來”抓自己管轄下的“無煙醫院”,這似乎是衛生部目前只能做的“最佳選擇”。
“國外研究表明,一個醫生抽菸相當於做15萬美元的菸草廣告,戒菸比做手術救病人更有意義。”黃曉軍介紹,從前年開始,北京、上海、廣州共60家醫院申請“無煙”,要通過考覈,必須做到“不準在室內吸菸、不準穿白大褂吸菸,不準在非吸菸區吸菸”這三大要求。
黃曉軍說,通過一年努力,廣東創下6家無煙醫院,醫生吸菸率從19.8%下降到11.5%。今年還有10家醫院申請,均爲綜合性三甲醫院。
“這兩年控煙工作開展後,還是有些變化。”黃曉軍勸人戒菸時最愛講這兩個故事:
蘇州市衛生局局長到深圳交流時,習慣地在會議室中拿出火機點燃香菸,遭到了深圳市衛生局局長江捍平不留情面的批評,回去感慨地說“抽菸還真會丟面子啊”；
茂名市常務副市長郭元強更堅決地表達:在他臨死前要爭取抽一支菸。因此現在誰也別給他遞煙,因爲他還不想死。
目前,廣東省衛生廳已經發出通知,規定2010年底全省各級衛生行政部門、二級以上醫院、所有婦幼保健院、兒童醫院、疾病預防控制中心、衛生監督所、慢性病防治站(中心)、健康教育專業機構均實現全面禁菸,建成無煙單位；2011年底,所有醫療衛生機構都要全面禁菸,建成無煙單位。
除了衛生系統,教育部門也準備行動。據國家控煙辦公室有關負責人透露,教育部計劃在今年6月出臺更嚴格的規定,在中小學和幼兒園校園室內外禁止吸菸,大學室內禁止吸菸。#p#副標題#e#
廣深試水??
立法難執法更難
在控煙專家看來,控煙最有效辦法始終是立法。
但黃曉軍透露,目前全國人大沒有這個立法計劃,廣東省人大也沒有。
希望寄託在一些有立法權的“較大市”,比如廣州、深圳。事實上,1998年制訂的《深圳經濟特區控制吸菸條例》已明確規定在醫院抽菸可罰款20元,但12年來衛生部門從未開出一張個人罰款單。
而《廣州市控制吸菸條例(草案表決稿)》經半年“拉鋸”,上月底終獲廣州市人大常委會表決通過,規定國家機關、事業單位提供公共服務的室內辦事區域、醫院、學校、電梯等12處爲禁止吸菸的公共場所,拒不改正的處以50元的罰款。《條例》待省人大批准後,即可明確生效時間。
“這不是件容易的事!”黃曉軍說,草案二審時,“辦公室”被剔除在外。一批專家立馬急了,大聲疾呼:工作場所不禁菸是控煙大倒退,在各方面努力下,“工作場所禁菸”條文得以保住。
有了地方性法規,但誰來管,怎麼管,罰款怎麼用?這些執行問題如“燙手山芋”,讓廣州相關部門“面面相覷”。
廣州市愛衛辦副主任伍任初透露,“分責任田”管理是初步考慮,“比如學校就由教育部門負責,餐飲就由管理飲食的部門負責,而罰款該如何管理仍在研究。”
但在黃曉軍看來,分開管理等於無法管理,因大部分部門不具執法權,“由廣州市城管屬下的愛衛辦執法最合適”。他認爲,“廣州可以像培養交通協管那樣先培養20個人,只要能抓到1%在室內公共場所吸菸的人,久而久之就能起到警示作用,而且大家也漸漸覺得公平。”
他建議,廣州可學習北京的“無煙奧運”經驗,藉助“亞運大勢”抓控煙。“北京奧運時,愛衛派人抓控煙,衛監所抽人查,所有涉外賓館、場館都無煙。尤其是比賽場館,人們入場時要沒收打火機,也就沒法抽菸了。”
北京有奧運,上海有世博,廣州有亞運,大城市有“大事件”可以“借勢”。但其他的中小城市、鄉村,怎麼抓控煙?
“明年兌現全國公共場所禁菸的承諾,實際上很難。甚至全國實現公共場所禁菸,還需要幾代人的努力。”5月20日,在長沙舉行的控煙媒體宣傳研修班上,衛生部婦社司健康教育處處長李新華有些無奈地說。
